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Argentina. Derecho a la Ciudad: Enfoques y herramientas
para los desafíos de la justicia social en una centuria urbana

Argentina, Noviembre 2016


Por Lorena Zárate*

Las ciudades que tenemos

Las ciudades que tenemos en el mundo de hoy están muy lejos de ser lugares de justicia. Ya sea en el sur, en el norte, en el este o en el oeste, las ciudades en las que vivimos son la clara expresión de la creciente desigualdad y violencia que sufren nuestras sociedades, en las que la ganancia y los cálculos económicos están por encima del bienestar, la dignidad, las necesidades y los derechos de las personas y la naturaleza.

La concentración del poder económico y político es un fenómeno de explotación, exclusión y discriminación cuyas dimensiones espaciales son claramente visibles: ciudades duales de lujo y miseria; procesos de gentrificación que des plazan y desalojan poblaciones tradicionales y de bajos ingresos; millones de viviendas y edificios vacíos al mismo tiempo que millones de personas no tienen un lugar digno donde vivir; campesinos sin tierra y tierra sin campesinos, tierra sujeta a los abusos del agronegocio, la minería y otras industrias extractivas y proyectos de gran escala.

Así, las condiciones y reglas presentes en nuestras sociedades están condenando a más de la mitad de la población mundial a vivir en la pobreza. Las desigualdades están creciendo tanto en los llamados “países desarrollados” como en aquellos denominados “en desarrollo”. ¿Qué oportunidades reales estamos brindando, en particular a la gente más joven, si, de acuerdo con las Naciones Unidas, el 85% de los nuevos empleos a nivel global se crean en la economía “informal”?

Al mismo tiempo, la segregación espacial de grupos sociales, la falta de acceso a la vivienda, servicios públicos básicos e infraestructura adecuada, así como muchas de las actuales políticas de vivienda, están creando las condiciones materiales y simbólicas para la reproducción de la marginalización y la situación de desventaja de amplios sectores de la población. Los barrios desfavorecidos (habitualmente calificados de asentamientos “irregulares” o “informales”) son el hogar de por lo menos un tercio de los habitantes en el sur global —en la mayoría de los países africanos y algunos países de América Latina y el Sudeste Asiático este porcentaje puede llegar incluso al 60% o más, incluidas la República Centro Africana, Chad, Nigeria, Mozambique, Etiopía, Somalia, Benín, Mali, Haití y Bangladesh—. Como sabemos, no tener un lugar donde vivir y no tener una dirección reconocida también resulta en la negación de otros derechos económicos, sociales, culturales y políticos (tales como la educación, la salud, el trabajo, el derecho al voto, a la información y a la participación, entre muchos otros). ¿Qué clase de ciudadanas/os y de democracia estamos produciendo en estas ciudades divididas?

No es novedad para nadie que, especialmente durante las décadas de implementación más estricta de las políticas neoliberales (enmarcadas en el Consenso de Washington), muchos gobiernos abandonaron sus responsabilidades en la planeación urbana-territorial, al dejar que “el mercado” operara libremente en la apropiación privada de espacios públicos, casi sin ninguna restricción a la especulación inmobiliaria y la creación de ganancias exponenciales. En consecuencia, prácticamente en todos los países los precios de la tierra se han multiplicado varias veces, mientras que el salario mínimo ha permanecido casi en el mismo nivel (con la consecuente disminución del poder adquisitivo real), lo que convirtió el acceso a la vivienda adecuada en inaccesible para una gran parte de la población, incluso aquella que cuenta con un empleo formal y salarios y prestaciones que establece la ley.

Las ciudades que queremos: Derecho a la Ciudad y justicia social para todas y todos.

Antecedentes y avances

A nivel académico, el Derecho a la Ciudad fue formulado inicialmente por el sociólogo, filósofo y geógrafo francés Henri Lefebvre a fines de los sesenta mientras se desempeñaba como profesor en la universidad de Nanterre (hoy sabemos que no es una coincidencia que esa institución estuviera construida cerca de tugurios —habitados en su mayoría por inmigrantes— y resultara cuna del movimiento de Mayo del 68). En su conceptualización, este derecho, colectivo y complejo, implica la necesidad de democratizar la sociedad y la gestión urbana, no simplemente accediendo a lo que existe, sino transformándolo y renovándolo. Para ello, será crucial recuperar la función social de la propiedad y hacer efectivo el derecho a participar en la toma de decisiones.

Al mismo tiempo, el avance de la urbanización popular era claramente visible en muchas ciudades latinoamericanas, producto de la migración masiva del campo a la ciudad, vinculada sobre todo al proceso de industrialización nacional que, con diversos ritmos y variantes, comenzó a desarrollarse en varios países desde el período de entreguerras.

Las demandas por acceso a suelo, vivienda, servicios y equipamientos públicos fueron centrales para la conformación paulatina de un movimiento por la reforma urbana que, inspirada en los postulados y avances de la reforma agraria, fue cobrando fuerza hasta desembocar a fines de la década de los ochenta y principios de los noventa en reformas constitucionales como las de Brasil y Colombia. La movilización social y la práctica comprometida y militante de profesionales de la arquitectura, el urbanismo, el trabajo social, la sociología y el derecho, entre muchas otras disciplinas, así como la presencia territorial de instituciones eclesiales y la reflexión y debate de un ámbito académico no ajeno a las tensiones y preocupaciones de su tiempo, fueron algunos de los factores clave que se tradujeron en propuestas de marcos legales, instituciones, políticas y programas que pretendían vincular las orientaciones de la política urbana a las preocupaciones por la justicia social.

En ese sentido, tanto las leyes de reforma urbana y ordenamiento territorial en Colombia (Ley Nº 9 de 1989 y Ley Nº 388 de 1997, respectivamente) como el Estatuto de la Ciudad de Brasil (Ley Nº 10257 de 2001) establecen la función social y ecológica de la propiedad y de la ciudad como ejes rectores fundamentales del desarrollo urbano. Para ello, incluyen una serie de directrices, disposiciones e instrumentos sobre el uso del suelo, la regulación de la propiedad privada, la regularización de la ocupación y la tenencia de la tierra, inducción del desarrollo urbano y redistribución de cargas y beneficios colectivos de la urbanización, así como medidas de gestión democrática (participativa) de la ciudad y de política económica, tributaria y financiera vinculadas al ordenamiento urbano y territorial.

No llama entonces la atención que, en ocasión de la conmemoración del Día Mundial del Hábitat en octubre de 2000, más de 350 delegadas y delegados de movimientos sociales urbanos, organizaciones comunitarias de mujeres y pueblos indígenas, federaciones de inquilinos/as y cooperativas de vivienda, y activistas de Derechos Humanos de 35 países de todo el mundo se reunieran en la Ciudad de México durante una semana para intercambiar experiencias y construir propuestas para ciudades más incluyentes, democráticas, sustentables, productivas, educadoras, seguras, saludables, convivenciales y diversas.

Con el eslogan de “la ciudad que soñamos”, la primera Asamblea Mundial de Habitantes avanzaba así en los que resultarían también insumos muy relevantes para la elaboración de la Carta Mundial para el Derecho a la Ciudad, un proceso desarrollado dentro del Foro Social Mundial entre 2003 y 2005. Durante la última década, ese documento ha inspirado numerosos debates similares y otros documentos colectivos sobre la ciudad que queremos, tales como la Carta de la Ciudad de México por el Derecho a la Ciudad (2010). A la vez, muchas de esas propuestas están ahora incluidas en instrumentos firmados por gobiernos nacionales (entre los que se destaca la nueva Constitución de Ecuador, sancionada en 2008), así como por algunas instituciones internacionales (tales como la Unesco y la ONU-Hábitat).

En paralelo a estos procesos, y muchas veces como parte de dinámicas que se retroalimentan mutuamente, se han venido generando marcos de acción y compromisos también por parte de las autoridades locales, entre los que se puede mencionar la Carta Europea de Salvaguarda de los Derechos Humanos en la Ciudad (2000); la Carta de Derechos y Responsabilidades de Montreal, Canadá (2005); la Carta-Agenda Mundial por los Derechos Humanos en la Ciudad (2010), y la Carta de Derechos Humanos de Gwangju, Corea del Sur (2012), por destacar solo algunos.

Por su parte, los jefes de Estado de Iberoamérica decidieron, desde hace ya varios años, instruir a los ministros de Vivienda y Urbanismo para que “promuevan la consagración del Derecho a la Ciudad mediante la generación de políticas públicas que aseguren el acceso al suelo, a viviendas adecuadas, infraestructura y equipamiento social, y los mecanismos y las fuentes de financiamiento suficientes y sustentables” (Declaración de Santiago, 2007). A nivel internacional, el Derecho a la Ciudad fue también retomado como lema oficial del V Foro Urbano Mundial, realizado en Río de Janeiro, Brasil, a fines de marzo de 2010, y varios de sus postulados fundamentales fueron incluidos en la Carta de Río que de allí surgió.

Los fundamentos estratégicos del Derecho a la Ciudad

Ahora bien, tomando estos procesos, debates y documentos como marco, entendemos que la posibilidad de avanzar hacia una sociedad urbana justa está basada en los siguientes seis principios estratégicos del Derecho a la Ciudad:

1- Ejercicio pleno de los Derechos Humanos en la ciudad

Todas las personas (sin importar género, edad, estatus económico o legal, afiliación étnica, religiosa o política, orientación sexual, lugar de residencia en la ciudad, ni ningún otro factor semejante) están en condiciones de disfrutar y realizar todas sus libertades fundamentales y sus derechos económicos, sociales, culturales, civiles y políticos, a través de la construcción de condiciones para el bienestar individual y colectivo con dignidad, equidad y justicia social.

Deben tomarse acciones que prioricen la atención de individuos y comunidades viviendo en condiciones de vulnerabilidad y con necesidades especiales, tales como las personas sin hogar; personas con discapacidad, que padecen problemas de salud mental o enfermedades crónicas; jefas y jefes de hogar con bajos ingresos; refugiados/as, migrantes y personas que viven en áreas de riesgo.

En tanto responsables principales, los gobiernos nacionales, provinciales y locales deben definir los marcos legales, las políticas públicas y otras medidas administrativas y judiciales para respetar, proteger y garantizar estos derechos bajo los principios de asignación del máximo de recursos disponibles y la no regresividad, de acuerdo con los compromisos de Derechos Humanos incluidos en los tratados internacionales.

Diversas ciudades alrededor del mundo, tales como Rosario, en la Argentina; Bogotá, en Colombia; Graz, en Austria; Edmonton, en Canadá; Nagpur, en la India; Thies, en Senegal, y Gwangju, en Corea del Sur, entre muchas otras, se han declarado Ciudades de Derechos Humanos, al superar programas específicos para establecer un marco de Derechos Humanos en la vida cotidiana y las instituciones públicas. Por supuesto que enfrentan muchas contradicciones y desafíos, pero también representan una visión y una voluntad que podrían servir de inspiración para otras ciudades.

2- Función social de la tierra, la propiedad y la ciudad

La distribución del territorio y las reglas que rigen su disfrute garantizan el uso equitativo de los bienes, servicios y oportunidades que la ciudad ofrece. En otras palabras, una ciudad en la que se prioriza el interés público definido colectivamente, garantizando el uso social justo y ambientalmente equilibrado del territorio.

Las regulaciones legales, fiscales y de planeación deben implementarse con el necesario control social, con el fin de evitar procesos de especulación y gentrificación, tanto en las áreas centrales como en las zonas periféricas. Esto incluye impuestos progresivos para lotes, viviendas y edificios vacantes o subutilizados; órdenes compulsivas de construcción, urbanización y cambio de uso del suelo; captación de plusvalías urbanas; expropiación para la creación de zonas especiales de interés social y cultural (en particular, para proteger a las familias y comunidades de menores ingresos y en situación de desventaja); concesión de uso especial para vivienda social; usucapión y regularización de los barrios autoconstruidos (en términos de seguridad de tenencia y provisión de servicios básicos e infraestructura), entre muchos otros instrumentos que ya se implementan en ciudades de países, tales como Brasil, Colombia, Francia y los Estados Unidos, por mencionar solo algunos.

La aplicación efectiva y constante de estas medidas se ve enfrentada, por supuesto, tanto a la reacción y resistencia de los sectores terratenientes y especulativos inmobiliarios como al desconocimiento o extrema cautela de los operadores públicos, e incluso a barreras culturales que se construyen y se refuerzan a través de los discursos imperantes en los medios masivos de comunicación.

3- Gestión democrática de la ciudad y el territorio

Las y los habitantes participan en los espacios de toma de decisión para la formulación e implementación de políticas y presupuestos públicos, incluida la planeación territorial y el control de los procesos urbanos. Se refiere al fortalecimiento de los espacios institucionalizados de toma de decisión (y no solo de consulta ciudadana), desde los que es posible realizar el seguimiento, la auditoría, la evaluación y la reorientación de las políticas públicas.

Esto incluye experiencias de presupuestos participativos (desarrolladas en más de 3000 ciudades alrededor del mundo), evaluación del impacto barrial (especialmente de los efectos sociales y económicos de proyectos y megaproyectos públicos y privados, incluida la participación de las comunidades afectadas en cada paso del proceso) y planeación participativa (planes maestros, planes de desarrollo territorial y urbano, planes de movilidad urbana, etc.).

Otras herramientas están siendo usadas en muchas ciudades, desde elecciones libres y democráticas, auditorías ciudadanas, iniciativas populares de ley y planeación (incluidas regulaciones para concesión, suspensión y revocación de licencias urbanas) hasta la revocación de mandato y referéndums, comisiones barriales y comunitarias, audiencias públicas, mesas de diálogo y concejos deliberativos.

Sin embargo, muchos países todavía tienen gobiernos nacionales centralizados y en muchos casos no democráticos, que nombran a las autoridades locales e inhiben la posibilidad de procesos participativos de toma de decisión. O viceversa, existen procesos importantes de descentralización que desconcentran funciones y responsabilidades, pero no así recursos públicos ni capacidad técnica y operativa. Por otra parte, los espacios de participación que se crean generalmente están sujetos a la voluntad y a los tiempos políticos de los gobiernos de turno y, por lo tanto, resultan frágiles e intermitentes.

4- Producción democrática de la ciudad y en la ciudad

Se reconoce y se fortalece la capacidad productiva de las y los habitantes, en particular aquella de los sectores marginalizados y de bajos ingresos, fomentando y apoyando la producción social del hábitat y el desarrollo de actividades de la economía social y solidaria. Se refiere al derecho a producir la ciudad, pero también a un hábitat que sea productivo para todas/os, en el sentido de generar ingresos para familias y comunidades, fortaleciendo la economía popular y no solamente las ganancias cada vez más monopólicas de unas cuantas empresas (en general transnacionales).

Es sabido que, en el sur del mundo, por lo menos la mitad del espacio habitable es el resultado de las iniciativas y esfuerzos de sus propios habitantes, con mínimo o nulo apoyo de gobiernos y otros actores. En muchos casos, estas iniciativas deben incluso enfrentarse con barreras oficiales y trabas burocráticas, ya que, en lugar de apoyar estos procesos populares, muchas regulaciones actuales ignoran o incluso criminalizan los esfuerzos individuales y colectivos por obtener un lugar digno donde vivir.

En el presente, pocos países —entre los que se destacan, de cierta forma, Uruguay, Brasil y México— han establecido un sistema de mecanismos legales, financieros y administrativos para apoyar lo que llamamos “la producción social del hábitat (incluido el acceso a tierra urbana, créditos, subsidios y asistencia técnica); pero, incluso allí, el porcentaje del presupuesto que se destina al sector privado —para la construcción de “vivienda social” que resulta inaccesible económicamente para más de la mitad de la población— se mantiene por encima del 90 por ciento.

5- Manejo responsable y sustentable de los bienes comunes (naturales, energéticos, patrimoniales, culturales, históricos) de la ciudad y su entorno

Habitantes y autoridades garantizan una relación responsable con la naturaleza, de tal forma que hace posible la vida digna para todas las personas, familias y comunidades, en igualdad de condiciones, pero sin afectar las áreas naturales y reservas ecológicas, el patrimonio cultural e histórico, otras ciudades ni las futuras generaciones.

Como sabemos, la vida humana y la vida en asentamientos urbanos solo es posible si preservamos todas las formas de vida en todas partes. La vida urbana toma la mayoría de los recursos que necesita más allá de los límites administrativos de las ciudades. Las áreas metropolitanas, en tanto regiones que incluyen pueblos más pequeños, áreas agrícolas y rurales, bosques y manantiales, se ven seriamente afectadas por nuestro comportamiento y modo de vida urbano.

Hay una necesidad urgente de poner en práctica regulaciones ambientales más estrictas; promover la protección de acuíferos y la captación de agua de lluvia; fomentar el uso de tecnologías a un costo asequible; priorizar sistemas de transporte público y masivo multimodal; garantizar la producción ecológica de alimentos, la distribución de proximidad y el consumo responsable, incluso, por supuesto, la reducción, la reutilización y el reciclaje, entre muchas otras medidas para garantizar la sustentabilidad que deberían tomarse a corto, mediano y largo plazo.

6- Disfrute democrático y equitativo de la ciudad

Se refuerza la coexistencia social a través de la recuperación, expansión y mejoramiento de los espacios públicos para permitir el encuentro, la recreación, la creatividad, así como la organización social y la expresión crítica de ideas y posiciones políticas. En años recientes, especialmente como consecuencia local y espacial de las políticas neoliberales, una gran parte de esos espacios que son fundamentales para la definición de la vida urbana y comunitaria han sido descuidados, abandonados, subutilizados o, peor aún, privatizados: calles, plazas, parques, auditorios, salas de usos múltiples, centros comunitarios, etc.

Se necesitan infraestructuras y programas para apoyar iniciativas culturales y recreativas, especialmente aquellas autónomas y autogestionadas, con fuerte participación de las y los jóvenes, sectores de bajos ingresos y poblaciones minoritarias. Algunas de estas medidas se han tomado en diversos países, en particular dentro de la implementación de programas de mejoramiento barrial, que, sin embargo, permanecen bajo control de equipos técnicos y generalmente priorizan aspectos físico-estructurales e implican endeudamiento público a mediano y largo plazo.

Desafíos y oportunidades actuales

Así entendido, no hay duda de que el Derecho a la Ciudad aporta elementos que hacen más tangibles la integralidad y la interdependencia de los Derechos Humanos. Visto desde un territorio concreto, y desde las necesidades y aspiraciones de poblaciones que padecen cotidianamente la marginación y la segregación espacial, económica, social, política y cultural, este nuevo derecho colectivo y complejo nos plantea desafíos que superan el saber académico compartimentado, las especialidades profesionales y la actuación gubernamental sectorial y de corto plazo (regida, sobre todo, por lógicas electorales y partidarias).

A su vez, pone de manifiesto la urgente necesidad de democratización de los espacios de toma de decisión para la gestión colectiva del bien común como condición fundamental para la posibilidad de respeto y realización de todos los Derechos Humanos para todas y todos.

Para los sectores encargados de la administración de justicia, el reto cobra dimensiones de un verdadero cambio de paradigma. Se vuelve imprescindible contar con instituciones y personas comprometidas en avanzar hacia el desarrollo de un nuevo derecho urbanístico que retome y haga prevalecer los principios del Derecho a la Ciudad. Hasta donde ha sido documentado, no son pocos los casos en que las normas e instrumentos urbanísticos que implican una acción estatal decidida en materia de regulación del mercado para atender el bien común, y en particular las necesidades y derechos de los sectores que viven en situación de vulnerabilidad, han encontrado falta de voluntad o incluso rechazo y obstáculos procedimentales por parte del Poder Judicial, lo que se ha traducido en violaciones a Derechos Humanos de miles de personas en varios países de la región.

Como hemos venido planteando en estas páginas, el Derecho a la Ciudad es mucho más que un eslogan o un sueño utópico. Los antecedentes, avances y obstáculos analizados cobran incluso particular relevancia a la luz de dos procesos actuales en el escenario internacional que quisiéramos destacar.

En primer lugar, vale la pena recordar que los compromisos asumidos por los gobiernos acionales durante la Asamblea General de la ONU, celebrada en septiembre pasado en Nueva York, como parte de la Agenda de Desarrollo 2030, incluyen entre los diecisiete Objetivos de Desarrollo Sustentable uno específicamente urbano: “Hacer que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles”. Las metas identificadas, cuyo cumplimiento requerirá sinduda del rol activo de todas las instancias de gobierno y otros actores de la sociedad, destacan que para 2030 se deberá:

  • Asegurar el acceso de todas las personas a viviendas y servicios básicos adecuados, seguros y asequibles, y mejorar los barrios marginales.
  • Proporcionar acceso a sistemas de transporte seguros, asequibles, accesibles y sostenibles para todos, y mejorar la seguridad vial, en particular mediante la ampliación del transporte público, prestando especial atención a las necesidades de las personas en situación vulnerable, como las mujeres, los niños, las personas con discapacidad y las personas de edad.Aumentar la urbanización inclusiva y sostenible, y la capacidad para una planificación y gestión participativas, integradas y sostenibles de los asentamientos humanos en todos los países.
  • Redoblar los esfuerzos para proteger y salvaguardar el patrimonio cultural y natural del mundo.
  • Reducir de forma significativa el número de muertes y de personas afectadas por los desastres, y reducir sustancialmente las pérdidas económicas directas, haciendo especial hincapié en la protección de los pobres y de las personas en situaciones vulnerables.
  • Reducir el impacto ambiental negativo per cápita de las ciudades, prestando especial atención a la calidad del aire y la gestión de los desechos municipales y de otro tipo.
  • Proporcionar acceso universal a zonas verdes y espacios públicos seguros, inclusivos y accesibles, en particular para las mujeres y los niños, las personas de edad y las personas con discapacidad.
  • Apoyar los vínculos económicos, sociales y ambientales positivos entre las zonas urbanas, periurbanas y rurales, mediante el fortalecimiento de la planificación del desarrollo nacional y regional.
  • Incrementar sustancialmente el número de ciudades y asentamientos humanos que adopten y pongan en marcha políticas y planes integrados para promover la inclusión, el uso eficiente de los recursos, la mitigación del cambio climático y la adaptación a él, la resiliencia ante los desastres, y desarrollar y poner en práctica, en consonancia con el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030, la gestión integral de los riesgos de desastre a todos los niveles.
  • Proporcionar apoyo a los países menos adelantados, incluso mediante asistencia financiera y técnica, para que puedan construir edificios sostenibles y resilientes, utilizando materiales locales.

Finalmente, y en ese marco, el proceso preparatorio de la 3ª Conferencia de la ONU sobre Vivienda y Desarrollo Urbano Sustentable (conocida como Hábitat III), que se realizará en Quito, Ecuador, en octubre del presente año, significa la oportunidad de avanzar en contenidos más específicos para lo que será una “nueva agenda urbana”. Las visiones, preocupaciones y propuestas de las personas implicadas en la impartición de justicia no deberían estar ausentes de estos debates si pretendemos poder avanzar en la construcción de una ciudad más justa y solidaria.

En una centuria urbana, el sentido de justicia incluirá necesariamente todas las dimensiones de la vida social: política, económica, cultural, espacial (territorial) y ambiental. La ciudad justa de una nueva centuria urbana será una ciudad en la que los procesos de toma de decisión no estén monopolizados por unos cuantos “representantes” y partidos políticos, sino en las manos de las comunidades y de las y los ciudadanos; la tierra, la infraestructura, los equipamientos y los recursos públicos y privados serán distribuidos para el uso y disfrute social; la ciudad será entendida como resultado de las contribuciones productivas de los diferentes actores; el objeto de las actividades económicas será el bienestar colectivo y no el lucro desenfrenado de unos cuantos; todos los Derechos Humanos serán respetados, protegidos y garantizados para todas y todos; y nos concebiremos como parte de la naturaleza y a la naturaleza como algo sagrado que debemos cuidar. En una centuria urbana, la ciudad deberá ser el resultado de —y al mismo tiempo la condición para— una sociedad justa en un planeta saludable.

 

*Lorena Zárate, presidenta de Habitat International Coalition (HIC), colaboró con este artículo en Derecho a la ciudad. Sin justicia social urbana no hay ciudadanía, el nuevo número de la Revista Institucional de la Defensa Pública de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

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